Le conseil constitutionnel est une juridiction qui assure la justice constitutionnelle du Sénégal. Il constitue une institution fondamentale de la république du Sénégal (article 6 de la Constitution du 22 janvier 2001révisée). Il est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif (article 88 de la Constitution du 22 janvier 2001révisée).
Son rôle dans la consolidation d’un Etat de droit et le respect des droits fondamentaux et libertés fondamentales nous invite à poser de véritables questions substantielles et de dépassionner le débat juridico-politique résultant de ses décisions notamment celle en date du 25 juillet 2025 relative à la loi organique N°09/2025 portant réforme du règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
Les diverses opinions émises après que le conseil a déclaré inconstitutionnel certaines dispositions (aliéna 2 de l’article 56, l’alinéa 6 de l’article 60, l’alinéa 6 de l’article 111 et l’article 113) de la loi organique N°09/2025 portant réforme du règlement intérieur de l’Assemblée nationale nous pousse de poser les questions suivantes : est-elle nécessaire de réformer le Conseil constitutionnel ? est -il opportun de remplacer le conseil par une cour constitutionnelle ? existe-t-il réellement de véritable différences substantielles et formelles entre le conseil actuel et la future cour ?
I. Sur la Nécessité d’une réforme du Conseil Constitutionnel
Dès son indépendance l’Etat du Sénégal a institué un système judiciaire chapoté la Cour Suprême (Ordonnance n° 60-17 du 3 septembre 1960). Cette haute juridiction inspirée du système français regorgeait les compétences du Conseil constitutionnel, Conseil d’État, Cour de cassation et Cour des Comptes.
Cependant, en 1992, une réforme a été engagée (voir la loi N°92-22du 30 mai 1992 portant révision de la constitution) et la cour suprême a été supprimée et remplacée par la création du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation et du Conseil constitutionnel. Ce dernier est créé par la loi organique n° 92-23 du 30 mai 1992. On peut lire dans les motifs de celle loi ce qui suit : « Le Conseil constitutionnel exercera toutes les compétences antérieurement dévolues à la Cour suprême en matière constitutionnelle, notamment en matière de contentieux des élections nationales, auxquelles s’ajoutera une compétence essentielle consistant à pouvoir apprécier la conformité à la Constitution de lois déjà promulguées dont la constitutionnalité est discutée à l’occasion d’un procès devant le Conseil d’État ou la Cour de cassation ».
Ses compétences sont prévues aux articles 1er et 2 de la loi organique du 30 mai 1992. La lecture de ces dispositions laisse apparaitre le contrôle de constitutionnalité à priori (contrôle de la constitutionnalité des lois article 1er alinéa 2) ;et par voie d’exception conformément à l’article 2 (Lorsque la solution d’un litige porté devant la Cour suprême est subordonnée à l’appréciation de la conformité des dispositions d’une loi ou des stipulations d’un accord international à la Constitution, la haute juridiction saisit obligatoirement le Conseil constitutionnel de l’exception d’inconstitutionnalité ainsi soulevée et sursoit à statuer jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel se prononce dans un délai de trois mois à compter de la date de saisine ».
Depuis cette date le conseil a joué un rôle déterminent dans les élections présidentielles (1993, 2000, 2007, 2012 ,2019, 2024) ; dans les élections législatives (1993,1998, 2001, 2007, 2012, 2017, 2024); aux élections sénatoriales (1999 ,2007); aux référendums (2001,2016); et à l’élection des hauts conseillers (2016).
Ce parcours du conseil en matière électorale, et sans oublier sa part contributive dans la construction d’une jurisprudence normative, démontre à suffisance son rôle en tant que pilier de l’État de Droit. C’est pourquoi les autorités nationales ont décidé avec la révision constitutionnelle de 2016 (loi constitutionnelle n° 2016-10 du 5 avril 2016) d’apporter des innovations sensées renforcée la justice constitutionnelle. Ces innovations concernent les sept membres, la nomination par le Président de la République des membres du Conseil dont deux sur une liste de quatre personnalités proposées par le Président de l’Assemblée nation, la saisine par le Président de la République pour avis, l’élargissement de son champ de compétences au contrôle de constitutionnalité des lois organiques avant leur promulgation et à la connaissance des exceptions d’inconstitutionnalité pouvant être soulevées devant la Cour d’Appel ou la Cour suprême, l’adaptation des dispositions de la loi organique relative au Conseil constitutionnel, l’introduction dans la loi organique des dispositions relatives à l’organisation et au fonctionnement interne de l’institution, l’assistance dans l’exécution de ses missions par trois magistrats des Cours et tribunaux et d’assesseurs, reconnus pour leur compétence en matière constitutionnelle.
Cette nécessité de réforme continue semble être épousée par les autorités actuelles qui, dans les assises nationales de la justice (28 mai 2024) et le dialogue national (28 mai au 04 juin 2025) s’engagent à des réformes institutionnelles pour consolider les acquis démocratiques. Dans le cadre de ces réformes, il est proposé une cour constitutionnelle à la place du Conseil (Recommandation 16 du rapport général sur le dialogue national).
Donc, la nécessité de réformer le conseil constitutionnel est devenue une pratique au Sénégal à l’avènement de chaque alternance. Ce qui n’est pas une chose mauvaise en soi. Mais, il serait plus judicieux d’engager une véritable réflexion autour de cette pratique pour mieux assoir cette institution indispensable pour la protection des droits et libertés fondamentaux définis dans la constitution.
II. Une cour constitutionnelle à la place du conseil
Est-il opportun de remplacer le conseil par une cour constitutionnelle ?
Existe-t-il réellement de véritables différences substantielles et formelles entre le conseil actuel et la future cour ?
Le remplacement du conseil par une cour constitutionnelle a été toujours une préoccupation des acteurs politiques, de la société civile, des universitaires entre autres. Certains citent le cas du Bénin. On l’attendait avec la réforme de 2016 mais les autorités ont préféré maintenir le conseil en apportant certaines innovations dans son organisation, sa composition, son fonctionnellement, ses compétences, et ses rapports avec les autres institutions judiciaires (voir I). Donc, on peut affirmer que les autorités n’ont pas jugé nécessaire de changer la sémantique entre conseil et cour. Ce qui nous mène à préciser les deux notions.
En termes plus simple la cour renvoyait à la notion de tribunal. Mais avec le temps on parle de cour en faisant référence à une juridiction de second degré (cour d’appel) et à une juridiction suprême (Cour de cassation) (Dictionnaire LARROUSSE). Suivant cette logique on peut parler d’une cour constitutionnelle.
Concernant la notion de conseil, elle renvoie à un organe, organisme ou assemblée de personnes ayant une fonction juridictionnelle. Donc rien n’empêche de parler de conseil en tant qu’organe juridictionnel.
Nous pensons que cette différence n’est pas trop déterminante et repose essentiellement sur des options des uns et des autres. Elle est plus formelle que substantielle. Certains pays comme le Benin ont choisi l’option de cour alors que d’autres pays comme la France dispose d’un conseil constitutionnel.
L’option du Benin semble inspirer les nouvelles autorités car, dans le rapport sur le dialogue, il est recommandé de « procéder à la mutation du conseil constitutionnel en une cour constitutionnelle. Il est proposé de préciser l’articulation entre la future cour constitutionnelle et le système judiciaire dans sa globalité ; de déterminer la composition de la future cour constitutionnelle, les modalités de sa composition, de sa saisine et la nomination de ses membres.
Selon toujours ce rapport, la recommandation s’inscrit dans la même dynamique que celle émise dans le rapport général sur la Justice. Il s’agit d’une forte préoccupation de tous les acteurs politiques et de la justice pour une meilleure préservation des droits et libertés fondamentaux » (Recommandation 16 du rapport général sur le dialogue national page 29).
Cette recommandation nous pousse à analyser les différences entre la cour constitutionnelle du Bénin et le conseil constitutionnel du Sénégal.
Il existe des différences entre ces deux juridictions constitutionnelles, aussi bien dans leur composition, fonctionnement, compétence, que dans leur procédure et saisine.
Par exemple, au Benin, la cour constitutionnelle est composée de 7 membres dont quatre nommés par le bureau de l’Assemblée nationale et trois par le Président de la République sur la production d’un dossier pour une durée de cinq ans renouvelable une seule fois. Les décisions, décret de nomination et résultats des élections sont publiés au journal officiel (article 1 Loi organique). Les candidats au renouvellement se font 20 jours avant la fin des mandats en cours (article 2). Son Président est élu par ses pairs pour une durée de cinq ans, parmi les magistrats et juristes membres de la Cour (article 3). Il est assisté d’un Vice-Président conformément à l’article 4 de la loi organique. Le Vice-Président supplée le Président en cas d’absence ou d’empêchement dans l’exercice de ses fonctions et, en cas de vacances jusqu’à l’élection du nouveau Président. Il peut recevoir délégation de pouvoirs du Président de la Cour pour des affaires déterminées.
Pour le vote, l’abstention n’existe pas. L’élection du nouveau président se tient 8jours avant la fin du mandat du président en exercice. Les membres prêtent serment devant le bureau de l’Assemblée nationale et devant le Président de la République. Ils sont membres de droit excepté le président à la haute cour de justice.
Dans le cadre de son fonctionnement, il est prévu une voie de rectification pour erreur matérielle par toute partie intéressée, de faire des commentaires et publications sur les décisions et avis pour les membres.
En matière de compétences, on constate des différences (contrôle de constitutionnalité des lois et autres actes ; traitement de plaintes en violation des droits de l’homme ; régulation du fonctionnement des institutions ; contrôle des élections présidentielle, législatives et du référendum ; autres attributions de la cour et de son président).
On constate l’existence des contrôles préalables, préventifs ou a priori et des contrôles curatifs ou a posteriori. Certains contrôles a priori sont obligatoires alors que d’autres sont facultatifs. Dans certaines circonstances, des engagements internationaux peuvent aussi faire l’objet de contrôle de constitutionnalité.
Pour la procédure, il existe une ou plusieurs chambres de mise en état qui peuvent être créés par le Président par ordonnance. Chaque chambre de mise en état est présidée par l’un des conseillers désignés en qualité de magistrat. La procédure devant la Cour constitutionnelle est écrite, gratuite et contradictoire. Elle est publique, sauf décision contraire de la Cour.
Enfin, le droit de saisine est plus élargi qu’au Sénégal (le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale, les Présidents de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication et du Conseil Economique et Social, les présidents de toute institution ainsi que par toutes les associations non gouvernementales, notamment celles de défense des Droits de l’Homme, régulièrement constituées ; elle peut être également saisie par tout citoyen).
Au Sénégal, conformément à la constitution du 22 janvier 2001révisée et à la loi organique N°2016-23 du 14 juillet 2016 qui a modifié et remplacé celle de 1992, le Conseil est composé de sept (07) membres dont un président, un vice-président et cinq (05) juges. Ils exercent leur fonction pour une durée de six (06) ans, et leur mandat ne peut être renouvelé. Ses membres sont nommés par le Président de la République dont deux sur une liste de quatre personnalités proposées par le Président de l’Assemblée nationale. Son Président est nommé par le Président de la République et il a une voix prépondérante en cas de partage.
Il ne peut être mis fin aux fonctions des membres du Conseil constitutionnel avant l’expiration de leur mandat que sur leur demande ou pour incapacité physique, et dans les conditions prévues par la loi organique (article 89 de la Constitution du 22 janvier 2001révisée).
Toujours, dans le même ordre d’idées, l’article 5 de la loi organique relative au Conseil Constitutionnel est sans équivoque pour la fin de l’exercice de leur mission : « II ne peut être mis fin, avant l’expiration de leur mandat, aux fonctions des membres du Conseil constitutionnel que sur leur demande, ou pour incapacité physique, et sur l’avis conforme du Conseil.
Dans tous les cas, l’intéressé est entendu par le Conseil et reçoit communication de son dossier.
L’empêchement temporaire d’un membre du Conseil est constaté par le Conseil.
Si cet empêchement se prolonge au-delà d’une durée de soixante jours, il est mis fin aux fonctions de l’intéressé dans les conditions prévues au premier alinéa.
Le membre du Conseil nommé pour remplacer un membre du Conseil dont le poste est devenu vacant achève le mandat de celui-ci. À l’expiration de ce mandat, il peut être nommé pour accomplir un mandat de six ans ».
Les membres du conseil sont tenus au respect de leur serment, du principe de l’impartialité, du respect de la constitution et du secret professionnel (article 7 loi organique de 2016 relative au conseil constitutionnel).
Le Conseil juge de la constitutionnalité des lois et des engagements internationaux, des conflits de compétence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ainsi que des exceptions d’inconstitutionnalité soulevées devant la Cour d’Appel ou la Cour suprême, de la régularité des élections nationales et des consultations référendaires et en proclame les résultats (92 de la constitution du 22 janvier 2001 révisée). Conformément aux dispositions des articles 74, 76, 78, 83, 92 et 97 de la Constitution, il statue sur la constitutionnalité des lois, sur le caractère réglementaire des dispositions de forme législative, sur la recevabilité des propositions de loi et amendements d’origine parlementaire, sur la constitutionnalité des engagements internationaux, sur les exceptions d’inconstitutionnalité soulevées devant la Cour d’Appel ou la Cour suprême, sur les conflits de compétence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif (article premier de la loi organique de 2016).
Enfin, selon l’article 2 de la loi organique de 2016 et « conformément aux dispositions des articles 29, 30, 33, 34, 35, 36, 37, 41 de la Constitution, le Conseil constitutionnel reçoit les candidatures à la Présidence de la République, arrête la liste des candidats, statue sur les contestations relatives aux élections du Président de la République, des députés à l’Assemblée nationale, et en proclame les résultats. Il reçoit le serment du Président de la République et constate sa démission, son empêchement ou son décès ainsi que la démission, l’empêchement ou le décès des personnes appelées à le suppléer dans ces cas.
Il exerce les compétences qui lui sont dévolues par les articles 51 et 52 de la Constitution lorsque le Président de la République décide de soumettre un projet de loi au référendum ou prononce la dissolution de l’Assemblée nationale.
Il se prononce sur les questions qui lui sont soumises par le Président de la République en application de l’article 92, alinéa 2 de la Constitution ».
La procédure n’est pas contradictoire et l’audience n’est pas publique.
Le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de la République, par les députés.
Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucune voie de recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Il n’existe pas une révision ou rectification matérielle.
Dans tous les cas, le conseil et ou la cour aura en charge le respect de la constitution, et contrôlera en particulier la constitutionnalité des lois et veillera ainsi au respect des droits et libertés fondamentaux. Sa composition (désignation par le pouvoir exécutif ou le pouvoir législatif ou les 2) et son mode de saisine (par voie d’action et/ou d’exception) peuvent varier selon les pays.
Cette analyse comparative entre la Cour au Benin et le Conseil au Sénégal nous pousse à réfuter toute forme de réforme fondée sur de simples mobiles politiques au détriment de la stabilité institutionnelle étant donné que les deux pays n’ont pas le même trajectoire politique, ni juridictionnel.
En effet, cette option voulant être utilisée par les tenants de cette proposition de réforme, semble être inopportune du point de vue juridique et légitime, et peut être lourde de conséquences.
Dr FAYE Babou, Enseignant Chercheur à l’USSEIN